7月15日，在新平县平掌乡曼干村，两名年轻人驻足学习村规民约。玉溪市融媒体中心记者 熊长青 摄

□ 谢翠波

习近平总书记指出：“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效途径。”村规民约是涵养文明乡风、化解邻里矛盾、规范基层治理、实现乡村善治的重要抓手。如何防止村规民约“水土不服”？怎样避免“一纸空文”？玉溪市人大常委会围绕省委关于推进乡村全面振兴的总体部署和目标要求，延伸监督链条，通过深入调研为村规民约“把脉问诊”，找准基层自治中存在的现实问题，推动村规民约、居民公约从“上墙”真正走向“落地”，以法治之力赋能基层治理。

查底数 摸实情

为全面掌握全市村规民约、居民公约制定、修订和实施情况，市人大常委会组成调研组，深入乡镇（街道）和村（社区），通过前期摸底、实地走访、召开座谈会、遴选典型案例等方式开展专项调研。

从总体情况看，全市719个村（社区）制定了村规民约、居民公约，在打通乡村振兴、基层治理、法治建设“最后一公里”中发挥了关键作用。

峨山县甸中镇小甸中村制定的村规民约，用通俗易懂的语言，说清楚了爱党守法、村容秩序、卫生保洁、畜禽物料、移风易俗、用火用电、集体观念、绿化美化、交通安全等九个方面的要求。

新平县平甸乡桃孔村结合实际，细化本村公共设施和道路管理、水源林和生态保护等各项规定。

各村（居）民委员会依托红白理事会、共建共治共享理事会、村民议事会等，常态化开展村规民约、居民公约宣传宣讲，探索推行积分制、“红黑榜”、道德评议等，用群众自治的方式管群众的事，弥补了基层治理力量不足、精细化管理不够等短板，形成了法治托底、德治润心、自治强基的良好局面，全市乡村基层治理效能明显提升。

究根源 查问题

调研中发现，仍有部分村规民约、居民公约存在“好看不好用、上墙不入心、定规不落地”的问题，在思想认识、程序规范、内容贴合、合法合规、落地执行等方面存在明显短板。

一是思想认识存在偏差，法治定位和治理价值把握不足。部分乡镇（街道）干部、村（社区）“两委”对村规民约、居民公约的地位作用认识不深、理解不透，简单将其视为普通的村内管理制度、上墙公示材料，没有充分认识到制定村规民约、居民公约是基层法治建设的重要基础性内容，未能将其纳入法治建设全局谋划推进，忽视了其打通基层治理“最后一公里”的关键作用，导致村规民约、居民公约的自治功能和倡导作用发挥不充分，制约了基层自治效能释放。

二是修订工作群众参与度不高。有的村（社区）村规民约、居民公约修订“重结果、轻过程”，推进修订工作仅仅是为了“完成任务”，仅由村（社区）“两委”开会简单讨论修改，没有入户征求群众意见，没有召开会议集中商议，公示环节走过场，最终表决时以人员难以集中为由，仅由村（居）民代表参加表决。很多村（居）民对村规民约、居民公约的内容不知情、不了解。这种“干部定规矩、群众被动接受”的模式，群众认可度低、配合度差，执行起来阻力较大。

三是内容不简洁、不适用。部分村（居）民委员会没有结合本村（社区）实际，直接照抄照搬上位法和政策，一些村规民约、居民公约同质化问题突出，“一规适百村”，内容不接地气，缺乏地域特色。还有一些村规民约、居民公约篇幅冗长，条文多达120余条；有的条文模板化，面面俱到，针对性弱，群众看不懂、记不住、难做到，解决不了本村（社区）实际问题，沦为应付检查的“摆设文件”。

四是合法边界把握不准，部分条款存在瑕疵。少数村（居）民委员会对法律法规和村民自治的边界划分不清，为方便日常管理随意“自行加码”。个别村规民约、居民公约规定：“乱倒垃圾、卫生不达标，收50—2000元违约金（罚款）”“私搭乱建、乱堆乱放，由村组强制拆除，费用由当事人承担”，或规定“不履约，不予盖章、不开证明、停办一切业务”，等等。这些条款，超出了基层自治权限，与《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国村民委员会组织法》等规定相悖，属于违法的“土规定”，既难以执行，又容易引发干群矛盾，埋下稳定隐患。一些乡镇（街道）备案审查流于形式，对越权设定罚款、违法实施行政强制、非法剥夺（限制）村（居）民合法权益等明显违法的内容，没有及时指出并纠正。

五是重修订、轻落实，保障实施长效机制缺失。一些村规民约、居民公约只有倡导性话语，缺少量化标准与奖惩细则，遇到具体问题时无据可依，缺乏有效的手段；一些村规民约、居民公约存在“一修了之”的通病，完成修订、上墙公示后，后续推动落实无人跟进。一方面，宣传工作不到位，村里的年轻人、留守老人大多不熟悉村规民约、居民公约内容；另一方面，监督缺位、奖惩虚化。比如，部分村规民约、居民公约明确禁止乱倒垃圾、乱堆乱放，但日常无人巡查劝导，违规行为得不到制止与评议，失范行为得不到约束，久而久之，村规民约、居民公约就会彻底失去约束力，形同虚设。

开良方 因地施策

村规民约、居民公约好不好用、管不管用，关键在于是否切合基层实际、是否符合群众意愿。修改完善工作要坚持问题导向、目标导向、实效导向，立足实际、因地制宜、靶向施策。要抓实修订完善工作，真正让村规民约、居民公约简洁务实、接地气、管得住、用得好，须做好以下工作：

把握好总体要求，校准修订核心标准。村规民约、居民公约修订完善，必须紧扣简洁实用、接地气、切合实际的要求，坚决杜绝形式主义。要简洁精炼，力戒空话、套话、废话，删减冗余条款、泛化内容，提炼重点，做到条文通俗直白、朗朗上口，让群众看得懂、记得住、传得开。要务实管用，立足基层治理需求，聚焦高频矛盾、突出乱象、常见问题定条款，条条能落地、件件可落实。要切合民情，充分结合本村（社区）村情民俗、生产生活、治理短板，广泛吸纳群众意见，让村规民约、居民公约源自群众、服务群众。要因地制宜，杜绝照抄照搬，结合各村（社区）产业特点、乡风现状、治理难点，制定适配性强、针对性强、实效性强的村规民约、居民公约。

处理好三对关系，筑牢规范治理根基。一要处理好普遍性与特殊性的关系。修订工作切忌“上下一般粗”，内容太多太庞杂。对遵纪守法、孝老爱亲、环境卫生、集体公益等基层治理通用要求，坚持统一标准，做到全域一致。各村（社区）、各小组结合自身产业特点、治理难点、乡风民俗，因地制宜增加个性化、本土化条款，让村规民约、居民公约既有统一标尺，又适配本地治理需求。二要处理好村（居）民委员会与村（居）民小组的关系。村（居）民委员会应抓总把关，定框架、立底线，对照上级政策要求，统一确定本村（社区）的修订方向、基础条款、通用标准和工作流程，管住“大方向、大原则”。村（居）民小组应立足实际，直面日常治理痛点、短板，在村（社区）统一框架内做细化、做补充、做完善，把笼统的通用条文改成切合实际、群众认可、好执行的具体规定，避免上下“一刀切”、条文空泛难落地。三要处理好合法性与适用性的关系。修订必须守住法治底线，及时清理过时表述和明显违规的内容，做到内容合法、程序规范。要紧扣本地移风易俗、人居环境、邻里相处、生态管护、家风建设等治理难题，用群众听得懂、记得住、做得到、接地气的语言立规矩、定条款，做到既合法合规，又贴近生活、贴近实际，能落地、易执行。

突出四个重点，健全长效落实机制。要明确责任，建立健全“市级统筹、县级主抓、部门协同、乡镇落实、村（居）自治”的工作机制，强化顶层设计，实行分类指导，压实工作责任，形成各司其职、协同联动、齐抓共管的工作格局。认真践行全过程人民民主，多渠道征求意见，发挥人大代表扎根基层、联系群众、监督建言的作用，广泛吸纳民意、汇集民智，让修订后的村规民约、居民公约真正来自群众、切合实际、管用长效，持续夯实基层治理根基。要典型引路，坚持以点带面、示范引领，梳理总结一批内容实在、群众认可度高、执行效果好的优秀村规民约、居民公约作为样板案例推广学习，重点推广积分制管理、“红黑榜”晾晒、文明评比等成熟有效的治理模式，总结可复制、可推广的经验做法。要强化监督，延伸监督触角，完善监督闭环，抓实日常监督。村（社区）党组织主动扛起主体责任，带头抓监督，做好示范引领；监委会立足监督职责，紧盯关键环节常态化开展监督，对违反村规民约、居民公约的行为从严处置；充分发动群众，互相提醒、互相监督，打通基层监督“神经末梢”。持续强化结果运用，细化奖惩机制，对遵规守纪、崇德向善的群众加大激励力度，对违反规约、屡教不改的行为及时劝导纠正、通报警示、依规处置。要抓实培训，开展常态化村规民约、居民公约修订、执行、监督专题培训，面向村组干部、网格员、红白理事会成员，重点讲解修订流程、条款制定、落地方法、监督举措、奖惩机制，手把手教方法、点对点传经验，破解基层干部“不会修、不会讲、不会管、不会督”的难题，切实把工作方法、治理能力下沉到村、落实到组，让村规民约、居民公约真正成为基层治理的有力抓手。

（作者单位：玉溪市人大常委会）